1912年颁布的《教育部订定小学校规则及课程表》对初等、高等小学国文教学的具体要求是："初等小学校首宜正其发音，使知简单文字之读法、书法、作法，渐授以日用文章，并使练习语言。高等小学校，首宜依前项教授渐及普通文之读法、书法、作法，并使练习语言。"这里除了鲜明的实用色彩之外，有两点需要进行深入探讨。
第一，语言问题。初小、高小都把语言教学作为一项重要内容，尤其是初小要求首先应该教会学生正确的发音。对于语言练习，在每年的具体课程安排里都作了说明，把发音练习安排在初小的第一年。参照中学校国文教学课程的安排进行分析，可以肯定，这里规定的语言练习是口头语言练习。那么再加上发音教学，足见对口头语言听说教学的重视。但是，除了这些之外，从整个教则和课程表中却找不到关于语言教学的具体说明，没有规定说话训练的教材和可依据的标准。从清末时期的分析可知，《奏定学堂章程》规定了口头语言教学的教材，具体明确，可以此作标准。民国之后，《圣谕广训》直解随着清王朝的灭亡也被彻底抛弃了。除了它之外，人们再也无法找到象这样一个被人们普遍接受并具有绝对权威性的教材。以哪个地区的语音作为标准音，以哪个地区的语言作为标准语言，等等，诸如此类问题都没有取得共识，反而陷入了极度混乱之中。人们象否定清王朝一样，也不再提及官话。可能正是因为上述的原因，只规定了语言教学，而故意把这个没有取得一致的标准教材先悬空起来。但是，没有标准、没有统一的教材，这语言教学当然就无法实施，自然处于极其次要地位，在实际教学中也就难逃忽略不计的命运。从当时的教科书编制和教学实践来看，口头语言教学的踪影很难寻觅到。口头语言教学和语体文教学是紧密相关的，没有口头语言教学，白话文教学也就失去了出现的机会和基本条件。
第二，读法、写法一致的问题。在初等小学每年的课程表里要求的是简单文字和日用文章的读法、书法、作法，高小三年每年都是日用文字及普通文之读法、书法、作法。那么这里的简单文字、日用文章和普通文是白话还是文言呢？可以肯定地说，这些都指的是文言文。在文言文主宰着书面语言的年代，再简单、普通也还是用文言写成的，例如，日常应用文如帐簿、书函等都是文言。从当时商务印书馆和中华书局编制发行的国文教科书来看，无论是如何简单、普通，也还都是文言文，只不过初小的前几年是浅显文言罢了。但是，从每年的课程安排不难发现，初小和高小国文的读和写教学遵循了一致性的原则。这表现在每年的具体课程安排方面，同时在对国文教学的总说明里也反复强调。"国文作法，宜就读本及他科目已授事项，或儿童日常闻见与处世所必需者，令记述之，其行文务求简易明了。""教授国文，务求意义明了，并使默写短句短文，或就成句改作，俾读法书法作法联络一致，以资熟习。"在要求教学文言的大前提下，读和写之间就不可能出现了象《奏定学堂章程》中的读文言、写俗话的读写分离、各自独立的矛盾，这里的读和写都是在文言的语言系统里。在进行阅读教学时，使课文内容和字词句章通过各种方法被学生消化吸收，变为自己的知识，为作文作准备。而作文时又是根据阅读教学中所获得的内容，充分调动、使用从读本里学来的知识。因此，读和写都在文言系统下，使读直接作用于写，达到读是为了写的目的，从而实现读和写的真正一致。
袁世凯复辟之后，把初等小学改为国民学校，并在1916年1月教育部分别公布了国民学校和高等小学校令施行细则。除了增加读经之外，国民学校和高等小学的国文教学与1912年的规定相比没有任何变动。同年10月，帝制复辟失败后，教育部又对刚公布不到一年的细则进行修正，除了删去读经之外，国文教学没有发生变化。
值得指出的是，这时的读经增删与否，与清末时期相比对国文教学的影响已经不是太大。从课时的比较来说，清末的读经远远多于国文教学，识字阅读完全依靠读经讲经科，国文教学基本上是写作教学。而这时的国文教学从课时等各方面来说，都已经完全从读经的光环下挣脱出来，独立自行。但是，这并不意味着国文教学与读经完全脱离了关系，因为只要提倡读经就意味着国文要教学文言，读经与文言教学是不可分，从而直接影响语文教学。
在此之前，1914年12月教育部公布《本部整理教育方案草案》，（1）其中有两条与中小学国文教学相关，值得说明。其一，"中小各学校修身国文教科书，采取经训，以保存固有之道德。大学院添设经学院，以发挥先哲之学说"。此条是这样具体规定的，"经籍浩穰，儿童脑力有限，与其全经课读，不若择要征引，循序指导，浅深各有所得，前已由部呈请注意道德教育，拟于中小学校修身及国文教科书内采取经训，务以孔子之言为旨归，奉大总统批示，转饬各属遵行在案。"其二，"各学校宜置国文于科学的基础上，格外注重，尤以适用为主"。"中国国文受八股策论之余毒，蔓衍流传，至今未息，其下者并求完篇句而不能；其弊常于今日之学生入学校肄业者见之，此非学生之过，其教师教法不良之过也。今凡担任国文教授者，对于此着，首宜有自觉心，格外注重养成有条理之思想，并置国文于科学的基础之上，不可厘而二之；庶各科知识既有收容，而国文之根本观念，亦能明确措诸实用，方得因应咸宜之妙。"这个草案是袁世凯推行封建复古教育的前奏曲之一。前一条强调在国文教学中加强传统道德教育，采用的方式是经训。在这个草案之前，1914年6月的教育部《饬京内外各学校中小学修身及国文教科书采取经训务以孔子之言为指归文》（2）中规定，"各该中小学校教员讲解修身或国文时，间有征引孔子言行之处并各依于生徒年龄程度循序演进，更端指导，务令浅深各有所得，信仰积于无形。"可以发现，草案里的前一条是在此基础上的产物。虽然在这个草案里还没有提出增加读经科，但是已经明确在修身和国文两科里采取经训，为读经科的正式出台作好了准备。从这里也可以发现，读经和国文教学两者关系之一斑。后一条强调国文教学应该与各科教学联系起来，并注重实用。从此条可见，当时的国文教学还沿袭八股策论时的方法，其中已经明确教法的守旧是主要问题的症结。这表明加强实用教学，不但需要改变教学内容，教学方法也必须变革，才能达到目的。
从上面不难发现，民国之后的国语教学一直处于沉寂状态，远不如清末时期。无论是俗话、白话还是语体文教学等这样的概念，从教育法令规章中几乎找不到踪迹。究其原因，或者因时局屡变人们根本没有精力顾及，或者因袁世凯把持朝政，强调读经，与其相对立的法令不得颁行。从总体上来看，后者是主要原因。袁世凯挖空心思重新构建他的复古教育，把关心教育人们的注意力都吸引到了这个问题上。而读经和文言是密不可分的，凡与这个前提和大环境相悖的言论都很难兴起。但这并不说明没有人关注、推进此事，相反，一些人正在进行各种努力和尝试，例如下面这个批文就是证明。民国三年（1914年）九月教育部《咨福建巡按使拟将该省中学以上国语定为主要科目准变通办理文》，"查闽省因有特别情形，故于中等以上各学校教授国文钟点中酌匀一二小时，教授国语，但考试记分时，不过与作文读文之分数平均计算以为国文一科之分数，以此欲收语言统一之效，殊非易事，行之数年，未见效果。职是之故，今欲为根本救治之术，拟自本学年开始时通饬中等以上各学校。凡新增学级，无论何种学科，概以国语教授，并于国文一科钟点中加课国语一二小时，至考试时记分之法，即使各科分数俱能及格，而国语分数不及格者，拟援照专门学校主要科目办法概不得升级及毕业，并于师范学校特别注重，以树之本。"但这项地方规定与部定微有不符。鉴于闽省语言歧异的特殊情形，教育部批准了这个变通办理的呈文。闽省这样做的目的是："至小学教育，重在普及，各县城乡所设小学，若必限以国语教授，恐合于此项之教员一时尚难其选"。（3）虽然这里是说为了事先培养小学师资才这样做，并未表明小学现已实行国语教学，但至少说明人们已经认识到了这件事的紧迫性，并进行探索。当时有志于推行国语的人们，对怎样进行这项复杂的工作，并没有一致的认识，但这没有阻碍他们从各自的角度作出各种尝试，上面就是一个努力尝试的典型，主张先从师资开始，有了足够数量会说国语的教师，然后再实施小学国语教学。从整体来说尽管一些人或局部地区作出了各种努力，但是，自从民国之后国语教学处于一片沉寂状态。
到1917年，国语教学的沉寂局面才被打破，开始呈现出了新气象。第三届全国教育会联合会大会（1917年10月）通过了一项决议案，即《请定国语标准并推行注音字母以期语言统一案》，"我国读音不能统一，凡事每生障碍，欲谋教育普及，亟宜采取与文相近之语言，编制一种标准语，以蕲国语之改良，且助文化之进步。考之东西各国，其小学校不称国文科，而称国语科者，盖有由也。至于读音统一，实为语言统一之初步，故大部于民国二年时，特开读音统一会，公制注音字母三十九，专讲读音，作统一语言之基础。民国四年，在京试办注音字母传习所，分级教授，成绩颇良，更编电码、旗语等，亦堪应用。若将此项字母推行各地，于语言之统一，不无裨益。拟请大部速定国语标准，并设法将注音字母推行各省区以为将来小学国文科改国语科之预备。是否有当，谨祈鉴核施行。"（4）此议决案是把江苏、湖南等省教育会代表所提议的关于国语方面的议案综合起来而形成的。同时，在《江苏省教育会议决各学校用国语教授案》的"说明"里对国音、国语做了界定，"本案所谓国音，即注音字母规定之音。所谓国语，即从前所谓官话，近今所谓普通话。其要点在根据国音，矫正土音，并随时练习。"（5）全国教育会联合会通过的这项议决案，实际是民国之后国语教学的发展简史。继清末提倡官话之后，究竟以哪一地区的语言作为标准语言，也就是国语标准问题突出出来了。所以，教育部在民国元年十二月制定、公布《读音统一会章程》，并在教育部里设筹备处。民国二年二月开会，议定注音字母和国音推行方法七条。主要制定了注音字母的传习、公布等具体措施。其中第四条是，"请教育部将初等小学《国文》一科改作《国语》，或另添国语一门。"此会开完之后，政局变动，教育部总、次长都换了人，会中所有议决的方案也就束之高阁，无人问津。到民国四年，经热心此事的王璞等人的几次陈请，时值张一麟作教育总长，才在京城创办注音字母传习所。此后，政局又发生恢复帝制等激烈动荡，虽经传习所之人努力宣传，但其影响范围毕竟有限。以上是这个决议案中所列举和涉及的一些事实。但是这个决议案，当时并未象人们所期望的那样立刻得到教育部的回应。过了一年，在民国七年（1918年）十一月二十三日教育部才下令正式公布注音字母。
民国五年（1916年）十月中华民国国语研究会在北京成立。一些人认为帝制之所以能够得以复辟，是因为民智落后于国体，尤其是大多数人不能充分运用语言文字这个工具。人们主张"言文一致"和"国语统一"，并试图促使最高教育行政机关采取断然措施下令国文科改国语科。民国六年国语研究会召开第一次大会，选蔡元培、张一麟为正副会长，并且拟定了《国语研究调查之进行计划书》。这一年《新青年》杂志倡导文学革命，起了推波助澜的作用。到了民国七年，国语研究会极力宣传注音字母，《新青年》也刊出了大量白话文章。于是在民国七年五月，教育部训令北京、武昌、沈阳、南京、广东、成都六所高等师范学校办理附设国语讲习科。（6）所以在这样的氛围下，教育部在这年十一月公布注音字母也就顺理成章了。《教育部公布注音字母令》说，"查统一国语问题，前清学部中央会议业经议决。民国以来，本部鉴于统一国语，必先从统一读音入手，爰于元年特开读音统一会，讨论此事。经该会会员议定注音字母三十有九，以代反切之用，并由会员多数决定常用诸字之读音，呈请本部设法推行在案。四年，设立注音字母传习所，以资试办。迄今三载，流传浸广。本年全国高等师范校长会议议决于各高等师范学校附设国语讲习科，以专教注音字母及国语，养成国语教员为宗旨；该议决案已呈由本部采录令行各高等师范学校遵照办理。但此项字母，未经本部颁行，试恐传习既广，或稍歧异，有乖统一之旨。为此特将注音字母三十九字正式公布，以便各省区传习推行。如实有须加修正之处，将来再行开会讨论，以期益臻完善。"（令后附注音字母表）（7）
此令刚刚公布不久，民国八年四月，国语统一筹备会正式成立。在第一次大会上，刘复、周作人、胡适等人提出《国语统一进行方法》的议案，其中关于小学教科书方面作了这样的说明，"统一国语既然要从小学校入手，就应当把小学校所用的各种课本看作传布国语的大本营；其中国文一项，尤为重要。如今打算把《国文读本》改作《国语读本》。国民学校全用国语，不杂文言；高等小学酌加文言，仍以国语为主体。《国语》一科以外，别种科目的课本，也该一致改用国语编辑。"（8）同年十月十日第五次全国教育会联合会在山西太原召开，其中一议决案是《推行国语以期言文一致案》，议决案中对于国文教科书的意见与上述相同，另有推行国语的具体办法，如师范学校增加国语科、设立国语传习所以便在假期培训小学校教员等。下面照录此议决案。《第五届全国教育会联合会议决案〈推行国语以期言文一致案〉》 （呈教育部并函各省区教育会 ）"吾国方言杂出，文语纷歧，组成规则，从未发明。应用范围，亦不确定。遂致教授无着手之良方，传布无通行之利器，普及教育之停滞。职此之由，有志之士，罔不以改革语言文字为目前切要之图。缓进派主张提倡浅文，急进派则主张迳用国语，窃谓两说尽可并行，但恐行之无方，皆徒托空言而无实效。现在国音字典业已刊布，推行较易，特拟具体办法数条，敬请大部采择施行。办法：一、全国师范学校一律添授国语科。并依据国音字典，教授注音字母。二、各县劝学所及教育会利用寒暑假时间，设立国语传习所，招集本境小学校教员，一律传习国语，并依据国音字典，补习注音字母。三、各省检定小学教员办法，应加入通习国语及注音字母一项。四、国民小学国文教科书，应即改用国语，高等小学国文教科书，应言文互用。五、各省区教育会应设国语研究会。六、提倡编辑国语辞典国语文法国语会话等书。"（9）至此，不难推断，按照这样的逻辑顺序发展的下一步，是教育部正式下令小学国文改国语。
纵观这一时期，可以得出这样四点认识。第一，这阶段变革前期沉寂，后期声势宏大。因政局变化剧烈，使民国二年（1913年）已经定好的注音符号，在教育部的文件柜中尘封了一段时间。即使当初制定出来就公布，也会厄运难逃，因为在袁世凯复古期间内，将会受到严重地打击，使其不得抬头。也许是专制复古激发了人们反思的热情，从国语研究会到国语统一会，使倡导国语教学之风气一发而不可收。因此，以袁世凯复古失败为标志，使这段时间国语教学的发展明显地分为前后两个阶段。第二，人们明确地认识到，国语统一的前提是从统一读音入手，致使注音字母的制定、公布和传习是这时期的主旋律。这样做对以后小学的国语教学的意义十分重大，师生可以凭借注音字母正确地读音，为国语教学提供了依据。第三，推行国语统一与这时期的新文化运动是不可分割的。言文一致的白话文学的出现，使国语教学呈现出了新的生机，为国语教学内容和国语教科书的编制打下了坚实的基础。第四，教育部的命令滞后。在注音字母的公布及小学国语教学的推行方面，教育部都在一定程度上显露出了保守的倾向。各个法令几乎都是到了不得已的情况下，才正式下令公布施行。不论是带有民间性质的组织，还是教育部直属团会的议决案，到呈请教育部批准这一关上，没有一个是顺利颁布的。尤其是注音字母，经过几次陈请，正赶上热心于此事的教育总长（傅增湘），才向前迈了一步，得以公布。在普遍尊重行政命令的国人中，即使在民间已经产生了一定影响，还要教育部的一纸命令，似乎才是名正言顺、光明正大。
注释：
（1）、《教育公报》第一年第八册。
（2）、《教育公报》第一年第一册。
（3）、《教育公报》第一年第五册。
（4）、黎锦熙《国语学讲义》下篇，商务印书馆民国八年五月第一版。
（5）、黎锦熙《国语学讲义》下篇，商务印书馆民国八年五月第一版。
（6）、见《南京高等师范学校设立国语讲习科》："本年全国高等师范学校校长会议时，曾提议各省高等师范学校设立国语讲习科。先尽各省师范学校酌派教员到校讲习，嗣经教育部核准南京高等师范学校利用暑假作为讲习时期，先期由教育部行文苏皖浙三省教育厅，转知各师范学校派员来宁讲习，现已陆续报到。七月二十日上午九时在校园梅庵行开始式。先由代理校长郭秉文博士报告设科原由，并详论国语与教育之关系。次由主任教员周铭三君报告课程组织法。次由刘伯明博士演讲中国语言在言语学上位置及其价值。继以茶话而散。二十二日正式上课，兹将国语讲习科简章列下，（定名）南京高等师范学校国语讲习科。（宗旨）本科专教注音字母及国语，以养成国语教员为宗旨。（学员）本科第一届学员，由教育部咨行江苏浙江安徽三省。每一省立师范学校，选派一人或二人来讲习。（期限）两个月。自七月八日起至九月七日止。（科目）本科之科目为注音字母、声音学、读本、会话、文法、成语、翻译、演讲、国语练习、国语教授之研究。"《教育杂志》第十卷第八号，民国七年八月发行。
（7）、此令全文见黎锦熙《国语学讲义》下篇，商务印书馆民国八年五月第一版，又见《教育杂志》第十一卷第一号。
（8）、《教育公报》第六年第九期。
（9）、《教育杂志》第十一卷第十一号《专件》栏，民国八年十一月。